Gouvernance 1: le tourisme et sa compétence élastique

L’acte 1 du développement touristique local est la définition de la fameuse « compétence tourisme » qui constitue la base de la  stratégie touristique d’une collectivité. Sur cette compétence, les juristes et les pragmatiques doivent faire route commune pour permettre de bouger les lignes.

Au milieu des années 2000, par tradition sans doute, la compétence tourisme sur le territoire de Morlaix Communauté était une sorte de patchwork que façonnaient une bonne dizaine de collectivités, chacune dans sa logique: les communes finançaient un office de tourisme, parfois intercommunal, parfois pas, ou un point « information touristique » en saison; l’agglomération finançait le Pays touristique, dont le régime associatif ne le satisfaisait pas et qui exerçait ce métier invisible du tourisme qu’on appelle le « développement ».

Port de Morlaix

Le port de Morlaix

Trois mouvements conduisaient les élus à s’imposer une évolution radicale:

– la qualité de l’accueil, bien que parfaitement assumé par le personnel des offices, laissait à désirer par manque de cohérence et parfois par des conditions d’accueil pitoyables (8 m2 d’accueil pour le public à Morlaix). Les prestataires locaux, souvent lassés par une situation irrémédiablement bloquée depuis des décennies, étaient partenaires d’un office et inconnus du bureau intervenant à quinze kilomètres de là, sauf à payer à tous les guichets

– la montée en compétence de Morlaix Communauté, la communauté d’agglomération. La zone urbaine de Morlaix, troisième du Finistère, qui comprend trois communes (Morlaix, Plourin-lès-Morlaix, Saint-Martin-des-Champs) est entourée d’un environnement rural au potentiel touristique rare: au nord la Baie de Morlaix, la côte du Trégor Finistérien; au sud, les Monts d’Arrée et une partie des Enclos paroissiaux. Comme tous les EPCI Morlaix Communauté était sollicitée pour prendre la maîtrise d’ouvrage de projets jusque là communaux. Au milieu des années 2000, deux projets avaient une consonance touristique: le futur Complexe aquatique communautaire et l’Auberge de jeunesse qui seront tous deux inaugurés en 2008. Par ailleurs, se profilaient deux projets majeurs: la réouverture du Château du Taureau en Baie de Morlaix (exploitation par la CCI de Morlaix et contribution financière communautaire) et la restructuration de la Manufacture des tabacs. Il devenait dès lors essentiel de mettre en cohérence l’accueil et la promotion touristique avec le mouvement communautaire qui se densifiait

– les lointains échos sur la compétence tourisme des services de l’État: « la compétence tourisme n’est pas sécable » était alors la grande phrase du moment. Sous entendu, on ne peut exercer la compétence tourisme à deux niveaux de collectivité locale (commune, communauté de communes). Comme souvent, une affirmation péremptoire exprimée d’en haut peut faire sourire, quand on connaît la situation sur le terrain. Il reste néanmoins que l’objectif est plus que légitime: réduisons le « mille-feuilles » institutionnel dans le tourisme et coordonnons les actions. Soit la commune finance,soit l’EPCI finance.

« Tordre le cou… »

Mais, comme beaucoup de compétentes administratives, la compétence tourisme n’est pas si simple à décrire. Elle n’existe pas d’emblée, il faut la construire. Elle n’est pas circonscrite dans un texte de loi et définie dans ses contours. Elle est conçue par la collectivité qui veut la mettre en oeuvre, par la commune ou par l’EPCI (dans ce cas, le niveau communautaire devient le niveau d’exercice mais uniquement de ce que l’EPCI  a validé dans ses statuts).

Château du Taureau, Plouezoc'h

Le Château du Taureau en Baie de Morlaix (Plouezoc’h)

Entre 2006 et 2007, Morlaix Communauté, avec la complicité des élus communaux, a assumé le défi qui lui était tendu: la compétence « tourisme » doit être définie par les élus et par eux seuls, dans un premier temps, pour garantir une cohérence de stratégie, tout en étant à l’écoute des professionnels. Le courage politique a été, à l’époque, de partir d’une feuille blanche et non pas de bâtir un projet à partir des structures associatives existantes, généralement pilotées par des notables locaux et, en l’occurrence, absentes des démarches de qualification qui démarraient à l’époque. Les axes de la compétence communautaire définis, la structuration est rapidement devenue évidente: le trois métiers locaux du tourisme (accueil, promotion, développement) devaient être réalisés par un seul opérateur, créé en ÉPIC (Établissement public industriel et commercial, seule possibilité à l’époque).

Dans un premier temps, la Communauté d’agglomération a voté à l’unanimité les contours de la compétence et un petit catalogue de trois options à destination des communes, parmi lesquelles:

– la commune transfert la compétence au niveau communautaire (OT transféré à l’ÉPIC)

– la commune garde la compétence, une convention permettant de formaliser le double exercice (l’office de tourisme reste communal)

Cette seconde option, choisie, dans un premier temps, par une seule commune sur vingt-huit, Carantec, a fait dire aux fonctionnaires du ministère que Morlaix Communauté « tordait le cou à la réglementation ». C’était un premier indice qui disait bien le caractère provisoire de la situation (Carantec a transféré sa compétence « tourisme » au 1er janvier 2011).

« In » et « out »

Une fois définie, la compétence dite d’intérêt communautaire reste soumise à deux pressions opposées qui viennent généralement des communes:

– le tourisme est un secteur de l’économie. Et l’économie est le domaine de tous, dans le sens où aucun élu en charge ne peut (éthiquement) s’en désaisir. Une commune dont le tourisme apparaît comme le premier maillon de son économie ne peut pas s’en détourner: elle continue à penser et agir « tourisme ». Pas de jugement de valeur derrière cette remarque. Il y a une forme de logique immuable dont il faut prendre conscience. Le succès commun ne dépend alors que du niveau de partenariat constructif entre les collectivités, communale et communautaire.

– « Vous avez la compétence tourisme » est la phrase type que chaque commune peut à tout instant exprimer à destination des élus de l’EPCI pour justifier la prise en charge par eux d’une opération, généralement en marge de la compétence. Par facilité, on oublie ici que la compétence d’intérêt communautaire est définie par délibération: le syllogisme est roi. Le patrimoine est un élément majeur pour le développement touristique; l’interprétation du patrimoine est destinée aux touristes; l’EPCI doit donc prendre la maîtrise d’ouvrage de ce domaine. Et, c’est ici que l’on comprend comment les contours de la compétence tourisme se définissent moins par décret que par la négociation entre les élus. Ce qui démontre finalement l’élasticité de la réglementation et comment elle peut ouvrir des perspectives infinies à ceux en charge de la mettre en oeuvre sur le terrain.

Les grandes dates

2003-2006: constat négatif sur l »organisation locale du tourisme et début de l’investissement communautaire

2006-2007: étude sur l’organisation de l’accueil touristique

Décembre 2007: création de l’ÉPIC « Maison du tourisme Baie de Morlaix – Monts d’Arrée »

Mars 2008: transfert du personnel du Pays touristique de Morlaix dans le nouvel ÉPIC

2008: présentation d’un projet d’organisation et délibération des communes sur le transfert

Janvier 2009: transfert de la compétence au niveau communautaire pour 27 des 28 communes

Janvier 2011: transfert de la compétence de Carantec au niveau communautaire 

À suivre, « Gouvernance 2: Concilier stratégie, qualification et assise locale »

Une réflexion sur “Gouvernance 1: le tourisme et sa compétence élastique

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